В январе Федеральному собранию РФ исполняется 20 лет. В преддверии этого юбилея можно подвести некоторые итоги развития молодого российского парламентаризма.

Разумеется, сравнивать наше Федеральное собрание с европейскими парламентами, многие из которых существуют уже несколько веков, было бы не совсем корректно.

Поэтому, на наш взгляд, куда правильнее было бы взглянуть на развитие российского парламентаризма в динамике – рассмотреть то, с чего он начал 20 лет назад, и то, к чему он пришел сегодня.

В течение этого срока обе палаты российского парламента – Государственная дума и Совет Федерации шли своей дорогой, но в конечном счете пришли к схожему результату.

Если в самом начале своей истории Госдума была в значительной степени независимым от власти законодательным органом, то сегодня она превратилась во «взбесившийся принтер», в бешеном темпе штампующий нужные законы.

С другой стороны, Совет Федерации из палаты регионов, призванной представлять интересы тех или иных субъектов на федеральном уровне и формируемой путем демократических выборов, превратился в «общежитие» назначаемых политиков и бизнесменов, многие из которых имеют весьма приблизительное представление о тех регионах, интересы которых призваны отстаивать и защищать.

Остается вопрос: верной ли дорогой идет российский парламентаризм?

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция РФ закрепила двухпалатный характер российского парламента – Федерального собрания. Госдуму принято называть «нижней» палатой, а Совет Федерации – «верхней», однако в российском законодательстве такие названия нигде не встречаются.

Сами термины «нижняя» и «верхняя» палаты условны, они возникли в связи со спецификой законотворческого процесса: Совет Федерации может одобрить или не одобрить законопроекты, вышедшие из Госдумы.

То есть получается, что законопроект движется как бы снизу вверх: сначала он в нескольких чтениях рассматривается в Госдуме, а затем в Совете Федерации. Выборы в обе палаты парламента прошли 12 декабря 1993 года в один день с голосованием по принятию Конституции.

Госдума: эволюция или деградация?
На протяжении двадцатилетней истории Госдумы прослеживается отчетливая тенденция – движение от политического плюрализма и реальной оппозиционности к полностью подчиненному законодательному органу, который за количество и качество принимаемых там законов журналисты метко охарактеризовали «взбесившимся принтером».

А из целого ряда партий, когда-то созданных на заре российского парламентаризма, до своего двадцатилетия смогли дожить только две – ЛДПР и КПРФ.

По мнению председателя партии «Яблоко», депутата Госдумы 1993–2003 годов Сергея Митрохина, итог двадцатилетнего развития Государственной думы «печальный и позорный». «Парламентаризм в России закончился где-то к моменту заседания третьей Госдумы.

И его «детский» возраст тут ни при чем. Если мы возьмем парламенты стран Восточной Европы, возраст которых почти такой же, то они действительно будут соответствовать понятию парламента: самостоятельность, ротация, реальная борьба на выборах политических партий, отсутствие монополии какой-то одной партии в парламенте. Вот это признаки настоящего парламентаризма. В России ничего этого нет, в России все это давно закончилось», – констатирует г-н Митрохин «НИ».

Депутат Госдумы III–VI созывов Геннадий Гудков также оценивает развитие российского парламентаризма негативно. «Последние 14 лет идет устойчивая деградация отечественного парламентаризма. Это проявляется в том, что сама возможность парламентаризма как такового уничтожена.

В Госдуме полностью деградировала оппозиция, и на сегодняшний день само значение парламента продолжает снижаться. У нас не просто суперпрезидентская республика, у нас номенклатурная монархия, при которой парламент не нужен – он превращен в канцелярию, в которой подавлена и уничтожена оппозиция.

Сегодня у парламента отняты все полномочия. Если с первых лет он участвовал в формировании национальной обороны, формировании Совета безопасности, контролировал бюджет и так далее, то сейчас все эти функции отданы исполнительной власти.

По сути, мы имеем абсолютно неполномочный, ни на что не влияющий парламент. Более того, он избирается жульническим способом, путем фальсификаций. И народ это чувствует», – считает Геннадий Гудков.

Совет Федерации: от избранных до назначенцев
Совет Федерации – самый неустойчивый государственный институт страны. Порядок его формирования менялся несколько раз. Первый состав Совета Федерации был сформирован в январе 1994 года путем выборов двух депутатов по двухмандатным избирательным округам от каждого субъекта РФ.

На практике такой принцип формирования этой палаты привел к тому, что значительную часть Совета Федерации составили высокопоставленные чиновники – главы городских и областных администраций. Впрочем, в этой палате встречались и «рядовые» граждане – врачи, преподаватели, журналисты.

5 декабря 1995 года Госдумой был принят закон, который определил новый порядок формирования Совета Федерации. С этого момента палата уже не избиралась. Туда могли попасть только по два региональных представителя от каждой из ветвей власти: глава исполнительной власти и председатель законодательного собрания.

Согласно закону, губернаторы и главы законодательных собраний автоматически становились членами Совета Федерации сразу же после своего официального вступления в должность. Такой порядок формирования Совета Федерации позволил сделать его более лояльным Кремлю. Второй состав палаты был сформирован в январе 1996 года и заседал почти 6 лет.

Принятый в 2000 году закон вновь существенно изменил порядок формирования Совета Федерации. Принцип совмещения должности губернатора или главы законодательного органа с должностью члена СФ был упразднен.

Членами палаты становились представители исполнительной и законодательной ветвей власти, что существенно ограничило лоббистские возможности губернаторов в столице. Однако такой порядок формирования палаты позволил пройти туда множеству людей, не имеющих никакого отношения к региону, который они должны представлять.

Ротация СФ была постепенной и завершилась в начале 2002 года. В полностью обновленном составе палата начала заседать с 16 января 2002 года.

В прошлом году, уже четвертый раз за 20 лет, порядок формирования Совета Федерации опять был изменен. С декабря 2012 года членами палаты могут стать только люди не моложе 30 лет с «безупречной репутацией», постоянно проживающие на территории соответствующего субъекта РФ в течение 5 лет.

Представителем законодательного органа государственной власти соответствующего субъекта может быть только депутат от этого органа. Представителя исполнительного органа назначает губернатор.

Таким образом, в истории Совета Федерации можно выделить одну поступательную тенденцию: от формирования путем выборов – к назначению сенаторов «сверху». Если в самом начале 90-х годов члены Совета Федерации могли восприниматься как представители населения своих регионов, то сегодня они воспринимаются, скорее, как представители органов власти соответствующих субъектов.

«НИ» предложили экспертам оценить эволюцию Совета Федерации и его нынешнее состояние.

«После того как в 1995 году власти ликвидировали выборность Совета Федерации, он фактически превратился в сливную яму для неугодных власти министров, заместителей министров и губернаторов», – считает президент Фонда социально-экономических и интеллектуальных программ, один из инициаторов конституционной реформы начала 90-х Сергей Филатов.

«Когда власти сняли с должностей этих людей, им автоматически предоставляли место в Совете Федерации. И с тех пор все перепуталось. Больше от региона не было своего человека. Когда, скажем, сенатор из Санкт-Петербурга представлял Тыву, сенатор из Москвы представлял Мурманск и так далее, получилась какая-то абсолютно смешанная система, и непонятно, чьи интересы эти сенаторы защищали.

Хотя понятно чьи – прежде всего интересы чиновников и интересы Кремля, который их туда назначил. Мне кажется, это была очень грубая ошибка, и с этого момента Совет Федерации перестал выполнять свою основную роль», – сообщил Сергей Филатов «НИ». По мнению г-на Филатова, необходимо вернуться к формированию Совета Федерации путем выборов.

«В последующем можно было бы вернуть выборность, но она должна быть четко определена, должны быть люди, которые избираются из регионов», – считает Сергей Филатов.

Политик Ирина Хакамада также считает, что сенаторов необходимо выбирать. «Порядок формирования Совета Федерации должен быть на основе выборов.

Члены верхней палаты должны избираться прямым голосованием от населения своих регионов.

Сам Совет Федерации должен быть независим от исполнительной власти и представлять при этом интересы регионов. В любой федеративной стране в этом плане верхняя палата имеет большое значение, и поэтому на данный момент по своему составу и деятельности Совет Федерации не соответствует ни Конституции, ни развитию парламентаризма и федерализма в России», – заявила г-жа Хакамада «НИ».

По мнению судьи Конституционного суда РФ в отставке Тамары Морщаковой, в самой конституционной реформе 1990-х годов было заложено несколько альтернативных вариантов формирования Совета Федерации. «Таких вариантов было как минимум два, и на практике мы их опробовали.

Первый вариант был, когда члены СФ представляли реальную власть в субъектах, потому что это были те люди, которые возглавляли исполнительные и законодательные власти в регионах.

И второй вариант – это непосредственные выборы членов СФ, который мы получили изначально. То есть члены Совета Федерации были либо представителями власти субъектов Федерации, либо они получили полномочия защищать на федеральном уровне свой регион на непосредственно осуществляемых народом выборах.

И довольно трудно сказать, какой из этих двух вариантов формирования СФ сегодня оптимален. Ведь эффективность таких законодательных решений проверяется не одним годом деятельности», – говорит «НИ» г-жа Морщакова.

Сопредседатель партии РПР-ПАРНАС, член Совета Федерации 1994–1996 годов Борис Немцов считает, что Совет Федерации сегодня «вообще не существует». «Мы не видим от него никаких законодательных инициатив, оттуда вообще ничего не идет.

Это «политический отстойник», клуб лояльных власти бизнесменов и чиновников, куда ссылают губернаторов или лояльных олигархов, – заявил Борис Немцов «НИ». 

Этого института как государственного представительного органа просто нет. И его уничтожение было сделано сознательно. Власти начали уничтожение федерализма еще в начале 2000-х годов, а элементом федерализма является именно Совет Федерации.

Его главная миссия – защищать интересы регионов, но интересы регионов он не защищает. Многие сенаторы зачастую не имеют никакого отношения к своим регионам. Тут, например, можно вспомнить Сулеймана Керимова, Людмилу Нарусову, Глеба Фетисова. Поскольку отношения к своим регионам такие сенаторы не имеют, то и их интересы они не защищают. Вот так политически был уничтожен федерализм.

Уничтожение федерализма началось с этого, а закончилось финансовым грабежом регионов. После сознательного уничтожения СФ и тем самым уничтожения базового конституционного принципа федерализма соотношение бюджета стало 65% на 35% в пользу центра.

Естественно, это не могло не сказаться на уровне жизни людей. Уничтожение властью СФ привело к обнищанию граждан, живущих за пределом МКАДа». Решением проблем с Советом Федерации политик считает возврат к его формированию на основе выборов.

От имени всех созывов
Депутат ГД от фракции «Справедливая Россия» Оксана Дмитриева – в истории российского парламентаризма человек уникальный, она одна из немногих парламентариев, кто избирался в нижнюю палату Федерального собрания РФ во все ее созывы.

Поэтому ее мнение можно рассматривать как наиболее объективное. «Нельзя однозначно сказать о нынешней стадии развития нашего парламентаризма.

Дело в том, что парламент таков, каковы результаты выборов с учетом их фальсификаций. Поэтому отсутствие у парламента четкой ответственности перед народом связано с тем, что во многом волеизъявление граждан меняется, иногда очень серьезно.

И если часть депутатов приходит в Думу не в результате народного выбора, а либо в результате административного ресурса, либо в результате прямых фальсификаций, то они чувствуют себя подотчетными не народу, их избравшему, а владельцам административного ресурса, которые это все применили.

В Госдуме присутствуют разные депутаты – есть те, кто попал туда через честные демократические выборы, а есть те, кто попал туда через административный ресурс.

Поэтому я не могу сказать, что Госдума деградировала, – она имеет сложную структуру и с точки зрения нравственного уровня, политического и профессионального потенциала она очень разная», – подытожила ситуацию в беседе с «НИ» ветеран российского парламентаризма.

АРТЕМ ЛУНЬКОВ